農業補貼政策面臨調整“拐點”

　　近年來，雖然各地農業補貼發放金額穩步上升，但依然無法沖抵農資價格上漲等因素對生產的影響。半月談記者近期在部分地區采訪時發現，農業補貼在農民收入和生產成本中的比重呈現“雙下降”趨勢，對農民種糧積極性和糧食增產的調動效應也出現“雙放緩”的現象。基層干部群眾普遍認為，農業補貼政策已進入調整“拐點”。

　　邊際效益下滑刺激作用漸緩

　　在今年春灌的時候，陜西省農業大縣蒲城的田間地頭到處是農民忙碌的身影，孫鎮焦莊村六組的種糧大戶王理才種了30畝地，其中16畝是自家的責任田。他告訴記者，不計人工費，現在一季小麥每畝成本已經達到510元，而900多斤的畝產總收成不到千元。“去年，16畝地共得到各項補貼990元，補貼雖然是年年漲，但農資價格上漲得更快。”王理才說，靠種糧食很難致富，你看村里有哪個以種糧為主業的人開小汽車？

　　王理才的情況在糧農中帶有一定的普遍性。相對于補貼實施初期對“保供給、促增收”的顯著效果，當前農業補貼的激勵作用，呈現出明顯的邊際效益遞減趨勢。

　　河南省的調查顯示，2005年至2009年，河南省針對三種主要糧食作物的糧食直補和生產資料綜合補貼均有一定程度的提高，但兩項補貼數額在主要糧食作物凈利潤中所占的比重仍然較低。以2009年為例，如果考慮人工成本，兩項補貼在小麥、玉米、水稻三種農作物凈利潤中所占的比重分別為18.5%、16.2%和12.3%，在農民人均純收入中所占的比重不到1%。2004年至2008年，政府投入的糧食直補資金對于農民純收入增加值的貢獻率由5.3%下降到3.83%。

　　陜西省財政廳農業處處長喬普說，“十一五”期間，化肥、種子、農藥等生產資料價格每年以15%至20%的速度增長，使農民種糧成本持續上升。雖然糧食直補和農資綜合補貼穩步提升，但仍然無法彌補生產資料漲價增加的種糧成本。遼寧省第一產糧大縣昌圖縣農委主任米忠國說，2008年至2010年，種糧農民平均畝收益從150元降到不足100元，種糧的成本收益率也從2010年的21%下降到2011年末的16%。多位基層農業干部認為，和農業補貼政策實施之初相比，當前農民種糧積極性和糧食產量增長幅度，呈現“雙放緩”趨勢。

　　2010年，國務院發展研究中心課題組對冀豫鄂皖4省6縣(市)的220戶農戶進行了調查，結果顯示，在“擴大或有意擴大糧食種植面積”的29戶農戶中，“沒有一戶把補貼作為該生產決策的主要原因”。

　　生產受益“脫鉤”補貼漸成“福利”

　　目前，多數省份在農業補貼發放中實施“一卡通”或“明白卡”。然而，許多農民面對“明白卡”卻依然揣著本“糊涂賬”。記者在吉林、遼寧、陜西、河南等地采訪到的糧農和種糧大戶，不少人對農業補貼的發放類別、標準并不清楚。“只知道每年都增加一點，但具體是哪個項目增加了，增加了多少，我也說不準，反正就當是國家給咱發工資了。”一位農民說。

　　補貼種類多、補貼標準相對偏低，使農民對補貼政策說不清楚，補貼調動農民生產積極性的作用也日益減小。四川省財政廳農業處處長董莉說，以2011年為例，四川共有農業、財政等19個部門對農民進行補貼，補貼項目繁雜，工作量極大。此外，由于土地流轉后相關政策銜接不順暢，一些流轉行為不規范，多數實際耕作者無法得到補貼，在不少地方補貼實際上已經成為農民基于承包地所享有的“收入型福利”。

　　近年來，各地土地流轉規模不斷加大，一批種糧大戶手中集納了一定規模的土地，但糧食直補和農資綜合補貼通常發放給土地原承包人，造成了生產主體和受益主體“脫鉤”的現象。陜西省涇陽縣糧食局副局長杜占科說，糧食直補在實施中按照家庭耕地畝數進行補貼，但近年來部分農戶種植經濟作物或進行耕地轉包，并未開展糧食生產，卻仍獲取直補資金。這部分資金沒有發揮出激勵糧食生產的作用。

　　陜西省社科院農村發展研究所副所長王建康認為，如果生產方式沒有根本性改善，當前的農業補貼政策更像是一種“福利”政策，而非產業政策，因為這些補貼在促進農業生產、調整農業產業結構、轉變農業發展方式等方面的作用越來越弱化。

　　一些基層干部群眾和專家學者也指出，補貼政策在連續實施多年后，多數農民已將農業補貼視為體現黨和政府關懷的普惠式“收入型福利”，這直接體現在農業補貼與生產行為相對“脫鉤”，對農民生產性決策的“作用力”越來越小，“保供給、促增收”的雙重政策目標實現難度越來越大。

　　政策面臨“拐點”扶持須轉重心

　　相對于發達國家而言，目前我國農業補貼支持力度還比較低。2007年到2009年，經濟合作與發展組織(OECD)國家的平均農業補貼率為22%，其中韓國達52%、日本47%、加拿大26%、歐盟23%，而中國只有9.1%。

　　東北財經大學經濟與社會發展研究院院長肖興志說，盡管我國政府對農業的支持與保護力度近幾年來在不斷增大，但與發達國家相比差距較大，補貼總量還達不到WTO農業協定中“黃箱補貼”允許的8.5%的水平。

　　專家建議，在進一步增加農民“收入型福利”補貼的基礎上，需要更加重視農民專業合作社等新型農業社會化服務組織的作用。對于政府主管部門而言，一方面，各級財政要逐步加大對農民專業合作社、種養大戶等生產主體的投入；另一方面，主管部門應從完善制度、做好服務出發，為農業生產發展營造良好環境。

　　“種地**怕天災！”吉林省德惠市布海鎮岫巖村種糧大戶李忠義說。李忠義承包了30公頃農田，坦言好年頭一公頃能賺四五千元，跟出去打工差不多。“冰雹、干旱、暴雨、大風、病蟲害，幾乎每年都會遇到，種地是**不安全的掙錢路子。”他說。

　　針對這一情況，許多合作社負責人和種養大戶呼吁，應加大農業保險扶持的力度，增強農民發展農業的信心。吉林省榆樹市城發鄉吉發機械種植專業合作社理事長武士軍說：“我們這里，農業保險只是針對農民和村一級，合作社想投保都不給保。一旦遭受重大自然災害，合作社幾年的積蓄就會賠個干干凈凈。”

　　此外，基本農田水利建設補貼等也應多向種糧大戶、專業合作社傾斜。四川省仁壽縣踏水村59歲農民郭九明耕種了45畝農田，是遠近聞名的種糧大戶。他告訴記者，村子里有12個村民小組，只有兩個村民小組有農田基礎設施，其余的農田春旱或伏旱經常發生，糧食產量很不穩定。“農業補貼資金要想發揮更大的作用，就應該發給那些真正發展農業生產的人。”郭九明說。

(《半月談》2012年第13期 半月談記者 齊海山 禹志明 王炳坤 王新明)