全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國農業法》實施情況的報告

全國人民代表大會常務委員會：

　　根據全國人大常委會監督工作計劃，常委會檢查組于今年8月至10月對《中華人民共和國農業法》實施情況及中央相關文件落實情況進行了檢查。檢查的重點是發展現代農業、糧食安全、農業投入與支持保護、耕地保護和農業扶貧開發。黨中央始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，全國人大常委會緊緊圍繞黨和國家大局，加強涉農法律實施的監督。常委會領導高度重視農業和農村經濟發展，吳邦國委員長親自到黑龍江、湖北、山西等地考察農業，到安徽省金寨縣等革命老區考察扶貧工作，并多次批復關于農牧業發展的報告，對此次檢查工作又專門作了重要批示；其他常委會領導也多次參加涉農法律實施情況的檢查。

　　8月27日，檢查組聽取了國務院10個部門和單位的匯報。隨后分成5個小組，由華建敏、司馬義鐵力瓦爾地、陳昌智、桑國衛副委員長和我帶隊，分別赴山東、云南，山西、河南，江西、新疆，內蒙古、四川，江蘇、福建檢查。全國人大農委、法律委部分組成人員以及部分人大代表參加了檢查工作。全國人大常委會還委托其他省(區、市)人大常委會對本行政區域內農業法實施情況進行檢查。

　　現將有關情況報告如下：

　　一、貫徹實施農業法的成效

　　黨的十六大以來，各級政府、各部門在黨的全面建設小康社會、建設社會主義新農村、城鄉發展一體化等重大理論創新和戰略決策的指導下，深入學習、廣泛宣傳農業法，深化農村改革，完善配套法規，出臺一系列強農惠農富農措施，農業綜合生產能力逐步提高，農民收入穩定增長，農村民生逐步改善，為國民經濟平穩較快發展奠定了堅實基礎。

　　(一)農業集約化生產經營水平有所提升

　　創新農業經營體制機制。在穩定和完善農村基本經營制度的基礎上土地流轉日益活躍，流轉面積占承包耕地總面積的20%以上。農民專業合作社發展壯大，截至2012年第三季度，全國已登記60萬多家，入社農戶4600多萬戶，約占農戶總數的18.6%，帶動農戶增收，社員比非社員收入高出約20%。農業產業化龍頭企業平穩發展，2011年底，全國各類農業產業化組織28萬多個，帶動1.1億農戶，戶均全年增收大約2400多元。各地依據自然經濟條件，建設生產基地和農業發展示范園區，農業生產專業化、規模化和標準化進一步提升。農產品流通體系日益完善，加強農產品倉儲和物流基礎設施建設，完善農產品質量安全可追溯體系和市場信息服務，農業生產經營水平有較大提高。

　　(二)科技對現代農業發展的支撐作用顯著增強

　　科技進步對農業增長的貢獻率由2005年的48%提高到2012年的54.5%，良種技術對糧食增產的貢獻在40%以上。攻克了一大批關鍵技術，培育農林牧動植物新品種、新組合12300余個，建立了超級稻、矮敗小麥、雜交玉米、轉基因抗蟲棉、雙低油菜籽等高效育種技術體系。完善基層農技推廣體系，基本實現科技人員直接到戶、良種良法直接到田、技術要領直接到人。各地因地制宜建立健全基層農技推廣機構，基本形成了省、市、縣、鄉推廣服務網絡。深入開展農村科技創業行動，截至2011年底，全國已有90%的縣(市)開展了農村科技創業行動，24萬名科技特派員和8000多家法人科技特派員，長期活躍在農村基層。

　　(三)提高農業物質裝備水平，保障糧食安全

　　2012年，全國糧食產量11791億斤，比去年增長3.2%，實現了“九連增”，連續6年穩定在1萬億斤以上。各級政府和有關部門采取有效措施保障糧食生產。一是注重調動和保護種糧農民和主產區生產積極性。全面落實糧食、農資、良種、農機購置補貼和產糧大縣獎勵政策，2012年中央財政共安排“四項補貼”1668億元，產糧大縣獎勵280億元，均比上年增長18.6%。2011年全面取消糧食風險基金主產區地方配套。加大對糧食主產區轉移支付力度，減輕主產區財政壓力。二是實施稻谷、小麥**低收購價和玉米、大豆等臨時收儲政策。五年來，稻谷、小麥**低收購價分別提高了70%和40%以上，玉米、大豆臨時收儲價格分別提高了50%和24%以上。三是大力加強農業基礎設施建設。糧棉油糖生產基地和生豬、奶牛標準化規模養殖小區建設得到加強，2010年全面啟動實施新增1000億斤糧食生產能力規劃，800個產糧大縣田間工程建設加快推進，生產條件明顯改善。加強水利基礎設施建設，推進大中型灌區配套改造，實施小型農田水利重點縣建設，加強節水灌溉和田間配套工程建設，節水灌溉工程面積已達4.38億畝，農田灌溉水有效利用系數達到0.51。四是大力實施“糧食豐產科技工程”。“十一五”以來，國家在12個省建立水稻、小麥、玉米核心試驗區、示范區、輻射區9.83億畝，組裝出180套適應當地生產條件的糧食高產高效栽培技術模式，增加經濟效益852.92億元。

　　(四)加大投入，強化農業支持保護

　　近十年，我國“三農”財政投入顯著增長。“十一五”期間，中央財政累計安排“三農”支出29623.8億元，年均增幅23.6%。“十二五”時期，中央財政支農投入持續增加，2011年突破萬億元，2012年中央財政預算“三農”支出12286億元，比上年增長17.9%。2006—2011年，安排用于農業農村基礎設施建設的中央預算內投資總規模達到7760億元，年度規模從600億元增加到1930億元，增長2.2倍，占全部中央預算內投資的比重由47.8%提高到50.4%。地方財政也不斷加大對“三農”投入，不少省份農業投入增長幅度超過30%。

　　農村金融和農業保險得到了較快發展。一是加大農村金融市場建設力度。促進新型農村金融機構發展，至2012年9月末，全國已經組建新型農村金融機構858家，其中村鎮銀行799家。大力解決金融機構空白鄉鎮問題，空白鄉鎮由2945個減少至1686個。二是著力改善農村金融服務。積極發展農戶小額信用貸款、農戶聯保貸款，開展銀保合作，擴大擔保抵押范圍。三是通過財政政策支持農村金融和農業保險發展。2008年起實施了縣域金融機構涉農貸款增量獎勵政策(按照涉農貸款平均余額同比增長超過15%的部分的2%予以獎勵)，農村金融機構定向費用補貼政策(對新型農村金融機構按照貸款平均余額的2%予以補貼)，2007年起實施中央財政農業保險保費補貼政策(對投保的農戶、龍頭企業、專業合作經濟組織等提供保費補貼)。截至2012年9月末，銀行業金融機構涉農貸款余額約17萬億元，比上年同期增長21.8%，高出各項貸款平均增速6.5%，連續三年涉農信貸投放增量高于上年。2011年全國農業保險保費收入174億元，可為1.69億農戶提供風險保障6500億元。

　　(五)采取有效措施，切實保護耕地

　　各級政府和有關部門認真落實**嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，基本農田穩定在15.6億畝以上。有關部門嚴格執行建設用地審查報批制度，對基本農田劃定邊界，設立標志，實行永久保護；全面實行耕地“先補后占”政策，基本實現了占補平衡，積極開展補充耕地質量驗收評定和后期培肥工作；核減不合理用地，盡量減少占用耕地，**大限度地使用存量土地和低效利用的土地，“十一五”期間，億元GDP地耗下降了29%，開展土地整治，建成高標準基本農田1.6億畝。一些地方積極探索耕地保護激勵機制，出臺了基本農田有償保護辦法。完善征地占用補償和安置制度，補償水平普遍提高20%—30%。

　　(六)農村扶貧開發取得了階段性成效

　　經過十年努力，基本實現了《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》目標，按照1274元扶貧標準，2010年農村貧困人口比2000年下降了6700萬人，下降幅度71.1%，貧困人口生存和溫飽問題基本解決。2011年，國家頒布了新的十年農村扶貧開發綱要，將標準提高到2300元(已接近每人每天1美元的國際標準)，僅此一項將有1億多農民從國家扶貧補貼中受益。按照綱要的要求，扶貧辦、國家發改委積極編制11個連片特困地區發展與扶貧攻堅規劃，現已完成了8個片區規劃編制工作。2011年中央財政綜合扶貧投入2272億元，比上年增加40.4%。

　　二、存在問題及建議

　　從檢查情況看，實施農業法還存在一些不容忽視的問題，有些給農業發展帶來的影響還很大。關鍵還是要提高對解決“三農”問題重要性的認識，深入貫徹黨的十八大精神，“創新農業經營體制”，如探索落實農民市場主體地位，依法維護農民土地承包經營權益和農村集體建設用地、農民宅基地用益物權等，通過加強執法解決農業和農村經濟發展中存在的問題。

　　(一)持續加大農業投入和補貼力度

　　近年來，“三農”工作取得了明顯成效，但農業綜合生產能力不強，農民增收緩慢，城鄉差距較大等問題仍然突出，支農投入增加機制還有待完善，部分縣級財政支農投入未達到法律規定的要求，地方財政支農投入的計算口徑寬泛。

　　建議按照黨的十八“推動城鄉發展一體化”的部署和農業法的要求，穩定持續增加農業投入。完善農業投入預算的編制與執行，在中央預算內固定資產投資中增加用于農業和農村的份額。進一步明晰計算口徑，準確反映財政“三農”投入具體領域和效果。重點加強農田水利，農技推廣、農產品質量安全檢驗檢測和農產品流通體系建設，加大植保和良種工程，保護性耕作和農業生態保護等方面投入。另外，建議在梳理現行農業投入法規和相關政策的基礎上，研究制定農業投入法。

　　(二)提升農村金融服務水平

　　當前，農民抵押難、貸款難問題仍比較突出。農業保險成本較高，覆蓋面有待進一步拓寬。

　　建議加快農村金融改革進程，改善農村金融服務。落實法律關于貼息獎勵等規定，調整完善相關政策，加大對農業和農村的金融支持，引導金融機構增加涉農信貸投放。完善農村金融組織體系，發展競爭性農村金融市場。加強農村金融基礎設施建設，提高基層網點數量。加強農村信用體系、支付結算體系建設，創新農村金融產品，完善農戶信用貸款、聯保貸款制度，暢通信貸“綠色通道”。擴大政策性農業保險覆蓋范圍，完善保險、理賠方案，讓農民有效規避風險。創新農業經營體制，消除涉農金融業發展障礙。

　　(三)毫不放松抓好糧食生產

　　當前，糧食供給結構性矛盾、經濟作物與糧食作物爭地矛盾長期存在；主銷區產需缺口加大；糧食生產成本上升，比較效益偏低。一些非主產區糧食生產穩步發展，但還沒有相應的鼓勵政策。

　　建議完善保障糧食安全政策。大幅度增加中央財政對糧食、油料生產大縣一般性轉移支付，加大獎勵力度，增量補貼要與糧食產量特別是商品量掛鉤，完善主產區利益補償機制。完善“四項補貼”政策，提高補貼標準，增加防災減災穩產增產技術補助；綜合考慮糧食成本上升、供求狀況、市場價格、宏觀調控等因素，穩步提高小麥、稻谷**低收購價，努力“使務農種糧有效益、不吃虧、得實惠”。完善大宗農產品臨時收儲政策，充實糧棉油糖等主要農產品儲備。加大投入，著力實施新增1000億斤糧食生產能力規劃(2009—2020年)，以產糧大縣為重點，加強小型農田水利設施建設，擴大高產穩產糧田。同時，大力發展現代種業，加快優良品種和高產栽培技術研究推廣，適時修改種子法。還要提升棉花、大豆、油菜籽等農產品生產能力，研究大豆生產獎勵政策，建立東北地區非轉基因大豆保護區，提高大豆自給率。

　　(四)量質并重保護耕地

　　從長期來看，工業化城鎮化對土地有剛性需求，生態保護對耕地開發有限制要求，耕地后備資源不足。一些地方粗放用地，東南部城市周邊優質耕地減少過快。耕地占補平衡中補充耕地水土條件較差，加上土壤熟化需較長時間，耕地質量還難以保證。中低產田仍占較大比重，農田有效灌溉面積不足耕地面積一半。一些地方征地程序不規范，補償費用分配不合理，還存在挪用、截留征地補償款的現象。

　　建議進一步落實**嚴格的耕地保護和節約用地制度，提高耕地質量。強化各級土地利用總體規劃的管控作用，嚴格限定城鄉建設用地邊界，嚴格土地用途管制，切實守住耕地“紅線”。根據不同行業和投資強度等確定建設用地標準，完善耕地保護激勵政策。依據土地整治規劃(2011—2015)，大力開展農村土地整治，推進高標準基本農田建設。大力推行建設占用耕地的耕作層剝離與利用，全面建立補充耕地后期管護制度，落實地力培肥資金。落實黨的十八大提出的“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”的要求，完善征地程序，動態調整補償標準，提高農民在土地增值中的收益，切實保障農民的生存權和發展權。加快大中型灌區配套和大中型灌排泵站更新改造，在水土條件適宜地區，建設水利工程擴大灌溉面積。建議制定農田水利法，確立農田水利在農業發展中的基礎地位和支撐作用。

　　(五)加強農業技術推廣隊伍建設

　　當前基層農業技術推廣仍然薄弱，業務工作時間難以保證，基層農技推廣經費缺乏。

　　建議按照修改后的農業技術推廣法的要求，有關部門和地方盡快修訂該法實施條例、規章，制定具體政策，完善基層農業技術推廣管理體制機制，保障機構編制和業務經費，完善工作績效評估和激勵辦法，切實履行公益性無償服務職能。創新農業技術推廣服務機制，農業技術推廣機構要與科研教學單位、農民專業合作組織有機銜接，實行產學研結合促進科研成果轉化。同時，加強基層水利服務和林業技術推廣機構建設。

　　(六)加強農業科技創新

　　目前，農業科技體制機制還難以適應現代農業發展，投入不足，科技成果轉化率只有40%，遠落后于發達國家70%—80%的水平。

　　建議圍繞糧食生產、食品安全、農村生態環境等重大科技需求，統籌部署農業科技重大創新任務。推動企業成為技術創新的主體，加快農業科技成果轉化和產業化。強化農業科技與金融結合，建立多渠道的資金投入機制。推進以現代農業企業為中心，農業專業組織為依托，科技特派員服務為中介的社會化農業科技服務體系建設。

　　(七)發展多種形式規模經營

　　現在，農村青壯年勞動力大量外出，有些地方“誰來種地”問題日益突出。這既是挑戰，也是實現集約化經營的機遇。

　　黨的十八大提出，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。建議采取有效措施，引導推動農村土地有序流轉，培育新型農業經營主體，發展多種形式的規模經營。一是繼續依法推進農村土地有序流轉。二是在財稅、金融等方面完善對農民專業合作社的扶持政策，在稅收申報系統增加合作社法人類別，促進財政支農項目與農民專業合作社對接，強化合作社財務及審計監管，提升農民專業合作社自我發展能力。三是鼓勵扶持專業大戶、家庭農(牧)場發展。

　　(八)加大扶貧攻堅力度

　　扶貧攻堅任務仍然艱巨，按照新的國家扶貧標準，扶貧對象擴大為1.22億人，占農村人口的12.7%。扶貧投入不足，扶貧工作的法制建設滯后。

　　建議全面推進落實新十年農村扶貧開發綱要。有關部門要加強協調，加大規劃實施力度；各行業、國有企業要加大對貧困地區的幫扶力度；完善地區間幫扶工作機制，完善定點扶貧、連片特困地區扶貧工作長效機制；進一步加大專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧政策到戶的力度，確保扶貧對象得到有效幫助，實現“兩不愁、三保障”(不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房有保障)目標。依據新的扶貧開發綱要，推進扶貧立法工作。

　　(九)高度重視農業和農村生態環境保護

　　現在，一些地方還存在濫用化肥、農藥、農膜的現象，作物秸稈露天焚燒，畜禽養殖場廢棄物隨意排放，生活垃圾露天堆放，特別是一些企業排污造成土壤和水源等污染，農村生產和生活環境保護工作必須引起高度重視。

　　建議通過推廣有效施用化肥和使用農藥技術，開展農業清潔生產技術示范，發展循環農業、生態農業；支持畜禽養殖企業建設畜禽糞便綜合利用處理系統，有序推進農村沼氣建設，支持建設生活垃圾和污水集中處理設施等辦法，促進農業廢棄物綜合利用，減少浪費，防治污染。制定農村二三產業發展的環保標準，加強對企業治理污染的監管力度。加強農村堰塘清淤和河道綜合整治，擴大連片整治范圍。對大型工程水源地保護區農民因環保要求受到的損失給予補貼，并按照黨的十八大要求建立生態補償制度。盡快制定土壤污染防治法和畜禽養殖污染防治條例。

　　以上報告，請審議。