“以租代征”鬧劇時有發生 政府干預侵害農民利益

半月評論：不得借流轉之名   侵奪農民土地

　　**近，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，明確提出農村土地所有權、承包權和經營權“三權分置”，推動農業適度規模經營，加快農業現代化進程。《意見》的政策性導向和規定非常明確，對農村土地流轉工作具有很強的指導意義。

　　事實上，黨的十八屆三中全會已明確提出，要鼓勵承包經營權在公開市場上流轉，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。隨著城鎮化進程加快，加之惠農政策驅動，近年來我國農村土地流轉速度明顯加快。到2013年底，全國流轉的承包地已達到3.4億畝，占家庭承包總面積的26%；到今年6月底，已占到28%以上。

　　應當說，我國農村土地流轉總體上平穩健康。但一些地區也出現了不少侵農、奪農現象。如“以租代征”搞商業開發、土地流轉亂攤派指標、農民利益訴求“被代表”、工商企業長時間大面積低價租賃農戶承包地等。《意見》的出臺恰逢其時，現實針對性很強。總體來看，當前推動農村土地流轉和農業規模經營，必須注意和嚴守“四個邊界”。

　　一是政府權力的邊界。

　　近年來，“以租代征”之類的招商引資鬧劇在一些地區時有發生，其中多有鄉鎮甚至縣(市)政府干預的影子，嚴重侵害農民利益。一位基層干部形象地比喻：過去鄉村干部收取稅費，還只是向農民“要雞蛋”；現在一些地方強行流轉土地或征地，是要把農民家下蛋的“老母雞”抱走！

　　如何避免這類現象發生？《意見》接連規定了四個“嚴禁”：嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設。嚴禁在流轉農地上建設或變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。嚴禁占用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農田基礎設施。

　　中央為土地流轉劃出的“禁區”，基層政府應嚴格遵守。土地流轉必須尊重農民意愿，嚴禁違法違規搞土地流轉的“大躍進”，對以行政命令方式定任務、下指標或將流轉面積、流轉比例納入政績考核的，必須堅決糾正。

　　二是規模經營的邊界。

　　發展適度規模經營，是農業現代化的必然趨勢，既要積極鼓勵，但也不能拔苗助長，更不宜人為“壘大戶”。近年來，一些地方大搞“超級農場”“巨無霸種植園”，不僅過度擠壓普通農戶發展空間，還因為投入不足、技術跟不上，或市場容量有限，要么經營效率低下，要么被迫撂荒。

　　《意見》首次明確適度規模經營的“尺度”：“現階段，對土地經營規模相當于當地戶均承包地面積10至15倍、務農收入相當于當地二三產業務工收入的，應當給予重點扶持。”這個標準，大體是百畝家庭農場的經營規模和收入水平。這主要考慮我國農業是以家庭承包經營為基礎，農戶平均承包土地面積不足8畝，發展規模經營不能偏離“家庭農場”這個基本國情。

　　三是資本下鄉的邊界。

　　我國農村和農業發展長期滯后，主要是因為缺資金、缺人才、缺技術、缺管理。為發展現代農業，工商資本進入農業是必要的。但應該明確，“資本下鄉”是為了帶動現代農業發展，帶動農民致富，決不能擠占和侵害農民利益。國家政策是鼓勵發展良種繁育、高標準設施農業、規模化養殖和開發農村“四荒”資源等適合企業化經營的現代農業。

　　另一方面，“資本下鄉”要守規矩。其一，建立嚴格的準入制度，對工商企業長時間、大面積租賃承包耕地要有明確的上限控制，按面積實行分級備案；其二，建立風險的動態監管機制，查驗土地利用、合同履行等情況；其三，建立風險保障金制度，防止損害農民土地權益。

　　四是農民權益的邊界。

　　這是**根本的邊界，守住上述三個邊界的重要目的，也是為了守住這個邊界。從30多年農村改革發展歷程來看，每調整一次承包地，不同程度都會出現侵害農戶權益的現象。因此，此次推進土地流轉，必須堅守一條紅線，即尊重農民在土地流轉中的主體地位。土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇等，決策權都在農戶，流轉收益應歸承包農戶所有；村級組織只能在農戶書面委托的前提下才能組織統**流轉。

　　事實上，國家關于農地所有權、承包權和經營權“三權分置”的制度設計，已給農民留下后路，即不管農戶承包地的經營權如何流轉，到期后承包權仍是農戶的。現在當務之急是加快土地承包經營權確權登記頒證工作，把土地承包關系用法律的形式固定下來，真正讓農戶吃上“定心丸”。唯有如此，新一輪農村改革才具有堅實的基礎，農業現代化進程才能穩步推進。