“政府引導、市場運作、自主自愿和協同推進”是中國農業保險發展的基本原則。科學選擇中國農業保險發展改革路徑，要結合我國國情，逐步完善和優化，以實現農業保險的健康可持續發展。

　　中國金融四十人論壇成員   陳文輝

　　中國農業保險發展改革方向

　　今年國務院頒布的《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》明確提出大力發展“三農”保險，創新支農惠農方式，為我國農業保險的發展明確了新方向，提供了新機遇，注入了新動力。

　　未來一個時期，我國農業保險要著力從以下四個方面完善機制體制：一是提高農業保險服務能力，進一步擴大農業保險的覆蓋面，提高保障水平，拓寬服務領域。二是加大政策扶持力度，加強財稅政策扶持，加大涉農金融支持力度，完善農業保險政策支持體系。三是完善風險防范機制，強化保險機構風險管控，健全農業保險再保險體系，建立健全多方參與、風險共擔、多層分散的大災風險分散機制。四是加強監督管理，強化市場監管，維護參保農戶合法權益，著力構建規范有序、服務優良、適度競爭的市場體系。

　　基礎路徑：完善管理體制

　　完善管理體制是農業保險發展改革的基礎和保障。完善管理體制既要實現“橫向多部門的協同推進”也要實現“縱向多層級的政府引導”，同時還要建立保障農戶充分參與的農險決策和監督機制。

　　首先，要充分認識和理解政府與市場的關系。

　　要以法治思維明確政府權力邊界。“法無明文規定無權力”，要通過立法來限制政府在農業保險中的權力邊界。在農業保險中，政府主要承擔社會管理、協調組織、政策引導和市場監管職能，發揮“引導”而非“主導”作用。要進一步完善農業保險立法，加快《農業保險條例》配套制度建設，依法規范地方政府行為，做出明確監管規定并明確責任機構，消除“監管真空”。

　　要確保企業經營自主權。保險企業應發揮風險管理、防災防損等專業優勢，做到以下幾點：第一，加強管理，完善企業經營管理體制。確保國家強農惠農富農政策落實到位，做到讓農民安心，讓政府放心。第二，強化創新意識，加強產品創新和服務創新力度，為農民提供更多更好的保險服務，吸引更多的農民參保。第三，完善內部考核機制，加大對農險的投入，特別是基層服務網絡建設，解決農村金融保險服務“**后一公里”難題。第四，提高法律意識和合規意識，規范經營管理。保險企業應該具有“底線”意識，牢固樹立守法合規觀念，確保規范經營。

　　當前我國農業保險基層服務體系有兩種模式，一是自建模式，即保險公司通過在鄉鎮設立營銷服務部的方式延伸服務網絡。二是協辦模式，即保險公司與基層鄉鎮聯合設立農業保險服務站，聘請基層農林干部或鄉村干部擔任協保員，協助開展承保、理賠服務。短期來看，第二種模式成本較低，發展迅速，但鏈條長、環節多、管控難度大，且權責不清。從長期來看，應鼓勵、引導保險機構加大投入，拓展基層服務網絡，提高服務能力。

　　其次，要理順政府部門之間的關系以及各級政府之間的關系。

　　各部門職責應當明確，避免出現職能交叉重復。《農業保險條例》對于各部門的職能規定彈性較大。應在《農業保險條例》規定的基礎上進一步細化，明確各部門管理和監管職責，建立完善協調合作機制，在此基礎上，按《農業保險條例》第四條第二款規定，建立信息共享機制，共同推進農業保險工作。

　　加強監管的關鍵首先是理順監管體制，思路有兩條：一是改變目前多部門分散監管模式，建立統一的農業保險監管體制，只有一家或兩家負責農業保險監管，對于保險業務難以涵蓋的內容，授權監管部門延伸監管。二是繼續維持目前這種多部門分散監管格局，建立一個協調機構，共同研究制定監管政策。同時，針對監管力量嚴重不足的問題，要大幅增加農險監管人員的編制配備，對農險監管予以人力保障。

　　理順全國性農業保險政策設計必須堅持統一制度框架與分散決策相結合的原則。由中央政府(或保險監管部門)制定一個指引或提出原則要求，列明農業保險制度中必不可少的制度要素，例如，設立省級農險管理和協調機構，確定本省農業保險經營模式，制定本地農業保險支持政策，建立本地的農業保險大災風險分散機制，對基層(特別是縣和縣以下政府和涉農部門)農業保險協辦業務有關事項進行規定等，明確政策框架，避免因制度要素的缺失導致地方農業保險的運作出現較大偏差。

　　再次，必須將農民參與決策和監督作為重要的發展方向。

　　如果農業保險制度的三個主體——政府、公司、農民之間出現利益失衡，就會導致制度運作偏離預定目標。因此，要積極培育農民的參與意識，建立農業保險的公共需求表達、公共決策、績效評估等民主參與機制，充分反映和尊重農民的需求偏好，并進而影響政府的決策和管理過程，實現權力制衡。

　　必然路徑：優化運行機制

　　優化農業保險運行機制，農業保險的“政府市場合作”需要政府更多發揮的引導作用，保險機構更多的發揮市場作用。具體可從以下五個方面著手：

　　鼓勵產品創新，降低交易成本。要積極探索指數保險等新型農業保險產品在中國經營的可行性。和傳統的農業保險產品相比，指數保險可以有效避免道德風險和逆選擇問題，并可降低交易成本，但要研究解決以下問題：如何化解基差風險？如何技術創新與制度創新為保險公司、政府以及農民所接受？是否具有較為完備的價格、氣象等資料？氣象站等基礎設施是否齊備？等等。

　　支持服務渠道創新，降低對行政推動的依賴。保險公司與數億農戶打交道時，**大的問題是交易費用過高和道德風險難以防范。要順應農業適度規模經營的發展趨勢，充分發揮專業合作社、龍頭企業等組織優勢，降低經營費用，防范道德風險，服務新型農村經營組織發展。

　　探索農業保險組織形式創新。我國保險市場主體構成比較單調，合作制保險發展緩慢。從市場組織多元化的發展趨向考慮，在有條件的地方，可適當發展合作保險組織(例如，相互保險公司和保險合作社)。

　　建立適度競爭的市場機制。鑒于目前的農業保險市場并不是一個完全的市場，適當限制經營主體的數量有助于有序競爭，這與發揮市場在配置資源方面的決定性作用并不矛盾。我們應鼓勵服務水平競爭而不是價格或費用競爭。因此，在一個省、直轄市和自治區內，可以允許有多家符合條件的綜合或者專業性保險機構經營農業保險業務，可以在省級劃分經營區域，而且有必要做出在一個縣甚至一個地(市)范圍內，只選擇一家保險公司做同類農業保險業務的規定，還要規定在一地經營要有持續性(例如至少3年)。以鼓勵保險機構持續投入的信心。

　　(作者系中國保監會副主席，本文為中國金融四十人論壇內部課題“中國農業保險發展改革理論與實踐研究”的部分成果)